El experimento neoliberal en Brasil
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La
política neoliberal que se trata de poner en práctica actualmente en Brasil
tiene un precedente en su vida económica reciente y no se puede entender fuera
del contexto del desarrollo de la sociedad de clases nacional, en particular
del modo como se ha venido modificando la naturaleza y la composición de la
burguesía, así como de las relaciones que, en tanto país dependiente, Brasil
mantiene con los grandes centros económicos internacionales. Hoy, como ayer, la
cuestión planteada es la de cómo seguir viabilizando una economía industrial
que, habiendo llegado a ser, en su mejor momento, la octava del mundo
capitalista, ocupa en la clasificación de las Naciones Unidas uno de los
últimos puestos en cuanto a la distribución de la riqueza creada.
Nuestro interés aquí es el de acompañar los movimientos de cambio
de la política económica brasileña, sin insistir más que lo indispensable en
las circunstancias regionales y mundiales en que se producen. Damos así por
supuesta la caracterización de la economía mundial contemporánea, con su
proceso de globalización, constitución de bloques económicos y cuestionamiento
de Estados nacionales aparentemente consolidados. Estamos convencidos de que,
todavía por un tiempo, el Estado nación seguirá siendo un factor determinante
en la vida económica y social de los pueblos.[1]
Brasil
se orienta decididamente por la vía de la industrialización al ser derrotado,
en la posguerra, el proyecto de restauración de la vieja economía exportadora,
que había sido puesto en cuestión entre las dos guerras mundiales. Ese proyecto
era sustentado por las fracciones burguesas agrarias y comerciales y miradas
con simpatía por el gobierno norteamericano. Los embarques de bienes primarios
respondían entonces por el 80% del valor de las exportaciones, con destaque
para el café, cuya participación giraba en torno al 60% y, en sus dos terceras
partes, se destinaba a Estados Unidos.
La reestructuración económica de la posguerra afecta de dos
maneras a las exportaciones brasileñas. Por un lado, sobre todo después del
breve período de animación del comercio mundial suscitado por la guerra de
Corea, provoca su estancamiento y aún su retroceso; así, ellas más que
cuadruplican su valor entre 1941 y 1947 y alcanzan su punto máximo en 1951
(1.769 millones de dólares), pero caen desde entonces y no pasan de 1.282
millones de dólares en 1959 [2].
Por otro lado, pone fin a la diversificación creciente que ellas presentaban:
del 20% que representaba en el total, en 1945, la participación de los
productos manufacturados cae a cifras cercanas al 5% a comienzos de los 60.
En estas circunstancias, para mantener el equilibrio en las
transacciones con el exterior y para utilizarlas en provecho del desarrollo
interno, el procedimiento principal pasó a ser la contención de las
importaciones, aliada a una progresiva selectividad de las mismas. Pese a la
tradición librecambista heredada del período anterior a la guerra y
revigorizada por las presiones del gobierno norteamericano, del GATT y del
Fondo Monetario Internacional, el país se ve forzado, ya en la segunda mitad de
los 40, a establecer un control limitado de cambio y a contingencia las
importaciones. Tras algunos movimientos erráticos, se llega en 1953 a un
sistema de tasas múltiples de cambio, establecidas en función del grado de
esencialidad de las importaciones, lo que implicaba subsidiar unas a costa de
otras, según los objetivos de la política económica.
Así, mediante la creación de reservas de mercado y el manejo
discriminatorio de las tasas de cambio, se puso en práctica una verdadera
política de industrialización sustitutiva de importaciones, que se reforzaría,
a partir de 1957, con la utilización de mecanismos de carácter tarifario. Ello
permitía administrar las divisas obtenidas, pero no las aumentaba,
manteniéndose el saldo comercial y los escasos aportes financieros como límite
a la acumulación de capital en el país. Para sortear ese obstáculo, se hacía
necesario aumentar los ingresos de capital extranjero.
El Plan Marshall, con el que Estados Unidos financiaba la
reconstrucción europea, generara expectativas en Latinoamérica. En la
conferencia de constitución de la Organización de los Estados Americanos, en
1948, los países de la región, Brasil inclusive, trataron de obtener de Estados
Unidos algo similar, sin mayor éxito. Pragmáticamente, el gobierno brasileño
buscó valerse del Punto IV del discurso de toma de posesión de Harry Truman, en
1949, que contemplaba la concesión de créditos públicos, vía Eximbank y Banco
Mundial, a proyectos de desarrollo en los países dependientes, llegando, en
1950, a la formación de una Comisión Mixta Brasil-Estados Unidos para ese
propósito.
Esa Comisión aprobó, en 1951, un plan de obras que implicaba
financiamientos del orden de 1.000 millones de dólares, comprometiéndose el
gobierno norteamericano a proporcionar la mitad de esa cifra, la otra mitad
quedando a cargo de Brasil [3].
Sin embargo, el fin de la guerra de Corea y el reemplazo de Truman por
Eisenhower llevaron al abandono del Punto IV por parte de Estados Unidos, en
beneficio de una política de exportación de capitales privados. La consecuencia
de ello fue la desactivación de la Comisión Mixta y la interrupción del flujo
de financiamientos que esta aprobara.
En 1953, cediendo a las presiones norteamericanas, el gobierno brasileño
concedió amplia libertad de movimientos a los capitales privados extranjeros en
el mercado libre, reservando empero a los capitales considerados de interés
para la economía nacional el privilegio de realizarse en el mercado oficial, a
una tasa de cambio subvencionada. A partir de 1955, se permite el ingreso de
capitales bajo la forma de maquinaria y equipo. Esos instrumentos
proporcionarán apreciable flexibilidad a la capacidad para importar,
permitiendo al país impulsar su proceso de industrialización sin incurrir en
déficits de la balanza comercial, es decir, pasando a lo largo de las
limitaciones inherentes a ésta.
Pese a las concesiones y compromisos a que fuera llevado, Brasil
no renunciara a su propósito de lograr financiamientos públicos para su
política nacionalista y estatizarte. Cambiando de táctica para ubicarse en el
plan multilateral, volvió a la carga en 1958, mediante la llamada Operación
Panamericana, destinada a obtener el deseado Plan Marshall. La respuesta del
gobierno norteamericano fue empero la Alianza para el Progreso, mediante la
cual Estados Unidos sostuvo su política de vincular las posibilidades de
desarrollo de la región con las facilidades por ella otorgadas a sus capitales
privados.
A comienzos de los 60, el país vive aún una acentuada expansión
industrial, que le ha servido para consolidar los grandes grupos nacionales,
asociar el capital extranjero a su proceso de industrialización y plantearse el
paso a etapas más complejas de la sustitución de importaciones, vueltas ahora
hacia los bienes intermedios y de capital. Choca empero con las limitaciones
impuestas por su sector externo, derivadas del débil dinamismo de las
exportaciones y de la sangría de divisas impuestas por los grupos extranjeros,
los cuales, completada la maduración de sus inversiones, pasan a exportar sus
beneficios. Así, al mismo tiempo que se liberalizan las importaciones, se busca
aumentar la capacidad para importar, vía diversificación de las exportaciones,
para incluir a los bienes manufacturados, al tiempo que se limitan las remesas
de beneficios al exterior.
Esos cambios provocan la resistencia norteamericana, que se
manifiesta mediante presiones económicas y maniobras de desestabilización
política. En la medida en que ello obstaculiza la adopción de las medidas, las
dificultades económicas se agravan y crece la agitación social. Desde 1962, la
economía reduce su tasa de crecimiento para desembocar, en 1963, en una
recesión, acompañada de alza inflacionaria. La crisis política se acentúa y
culmina con el golpe de Estado de 1964, que pondrá el país durante veinte años
bajo una dictadura militar.
La
crisis brasileña de los 60 no es sino la expresión de la inviabilidad del
patrón de desarrollo adoptado a partir de los 50. Provocando la escisión de la
esfera de realización en dos mercados: el externo, de donde provenían los
bienes de capital necesarios al desarrollo industrial, y el interno, adonde se
dirigían los productos de la industria, ella pusiera en evidencia la debilidad
de las exportaciones tradicionales para sostener el proceso y forzara la
apertura a las inversiones extranjeras privadas. Sin embargo, la misma
estrechez del mercado interno acabaría por limitar los ingresos de capitales
foráneos y llevaría éstos a salir al exterior, mediante la remesa de
beneficios, creando nuevo factor de presión sobre las escasas divisas del país.
La solución dada al problema consiste en crear nuevos incentivos
para la atracción de capitales externos y superar las contradicciones que se
manifestaban en el plano de la realización, gracias a la proyección de la
industria en dirección al mercado mundial. Al lado de una nueva ley de
inversiones extranjeras, se comienza pues a practicar una política de promoción
de la exportación de manufacturados. Empezando con el manejo de instrumentos
cambiarios y de crédito, con el fin de aumentar la competitividad de las
exportaciones, y una política fiscal que busca incrementar la disponibilidad de
bienes exportables, se pasa a desmontar la estructura de protección tarifaria
que sostenía a la industrialización sustitutiva, mediante la reducción de
alícuotas y la supresión de las demás limitaciones a la importación.
La política liberal de la dictadura brasileña opera en armonía con
los cambios que se verifican en la economía mundial, de los que cabe destacar
la exacerbación de la competencia entre los grandes centros por mercados y
campos de inversión, junto al predominio de los flujos de capital financiero
respecto a la inversión directa. Mientras el crecimiento de ésta diera lugar a
las firmas multinacionales, cuya producción en todos los países correspondía
ya, en 1968, a la cuarta parte del producto mundial bruto a precios de mercado ,
los seguidos déficits de la balanza de pagos norteamericana crearon una enorme
disponibilidad de dólares en el mercado internacional, llevando a que la
cantidad de dólares-billete en circulación pasara de 6.4 a 35.7 mil millones,
entre 1949 y 1968, quedando la mayor parte de esa masa en manos de los bancos
privados.
Desde 1965, se hace sentir el efecto de las medidas
gubernamentales en el sector externo de la economía. Las exportaciones retoman
su crecimiento, para alcanzar 2.311 millones de dólares en 1969, doblando el
piso de que habían partido en 1960, mientras las exportaciones de
manufacturados aumentan progresivamente su participación en la pauta, pasando
de 100 millones de dólares en 1964 a 366 millones en 1969, equivalentes al 16%
del total. Paralelamente, al lado de inversiones directas que crecen
prudentemente (28 millones de dólares en 1964, en términos netos, contra 177
millones en 1969), los préstamos y financiamientos a medio y largo plazo
evolucionan, en esas fechas, de 221 para 1.023 millones de dólares.
Por otro lado, desde 1968, las luchas libradas en Brasil por el
gran capital industrial y financiero para imponer su política a sectores
desplazados de la gran y mediana burguesía, así como a la clase media y a las
masas trabajadoras, llevaron a un segundo golpe de Estado, consubstanciado en
el Acta Institucional número 5, que puso al Estado enteramente a su servicio.
En ese contexto, se pasa de una política marcadamente liberal a una nueva
política proteccionista, sólo que ahora centrada en la promoción de
exportaciones.
Además de la unificación de la tasa de cambio, la práctica de un
cambio flexible (que condujo a las minidevaluaciones) y de medidas
administrativas, como la desburocratización, la promoción de exportaciones se
basaba fundamentalmente en incentivos fiscales y facilidades de crédito.
Después de 1968, eso se modifica, en virtud de la creación de subsidios
fiscales, figura distinta a la del incentivo: mientras este representa una
renuncia del Estado a la tributación, vía exención, reducción o suspensión del
pago del tributo, el subsidio fiscal es una transferencia activa de recursos públicos
al capital privado, cualquiera que sea su forma, implicando para la sociedad,
aunque no para el comprador, que el precio del producto exceda el costo de los
factores de producción. Con él y otras medidas, en particular los subsidios
crediticios, los privilegios concedidos a la burguesía industrial exportadora,
nacional y extranjera, asumieron carácter abierto, en perjuicio de las
fracciones vinculadas al mercado interno, proceso que se completaría con los
favores crecientes otorgados a las empresas extranjeras, a fin de garantizar el
patrón de desarrollo correspondiente a la nueva economía
industrial-exportadora.
En efecto, aunque reaccionando positivamente a los estímulos
gubernamentales ,las
exportaciones lo hicieron de modo insuficiente para garantizar el monto de
importaciones que el crecimiento industrial exigía y que las reducciones
tarifarias permitían. A partir de 1971, empiezan los déficits comerciales, que
caracterizarán de manera general toda la década, forzando la economía a
recurrir permanentemente al aumento de los ingresos de capital extranjero. Es
por ello que, entre 1970 y 1979, mientras el valor de las exportaciones se
multiplican por 5.6, pasando de 2.739 a 15.244 millones de dólares (los
manufacturados evolucionando de 15 a 44% de la pauta), la deuda externa total,
correspondiente a 5.295 y 49.904 millones de dólares, se multiplicará por 9.4.
Es cierto que pesaron para ello de modo determinante las
condiciones creadas en la economía mundial por el choque petrolero de 1973, la
retracción comercial y las grandes disponibilidades financieras resultantes de
la recesión en los centros. Esas circunstancias, aunadas a la ideología del "Brasil
potencia", llevaron hasta el límite la promoción de exportaciones e
hicieron también resucitar a la política de sustitución de importaciones,
yuxtaponiéndolas en una fórmula híbrida, cuya principal consecuencia fue
agravar la sangría de recursos del Estado en provecho del gran capital. Para
sostener ese esquema, que configuró una verdadera economía de transferencia, se
recurrió sin tapujos al financiamiento externo.
El
segundo choque del petróleo, en 1979-80, elevó bruscamente el valor de las
importaciones, pero esto pronto se normalizó. Efecto más duradero ha tenido la
flotación de las tasas de interés, que hicieron pasar la tasa Libor del dólar
de un promedio de 9,4% en 1978 al 19,5% en marzo de 1980. La deuda externa
total aceleró su crecimiento, para rebasar los 100 mil millones de dólares en
1986, mientras su servicio subió de 2,7 mil millones de dólares que
representaban en 1978 para 8,7 mil millones ya en 1982.
Intentando sortear una situación cuya gravedad no era bien comprendida,
el gobierno recurrió a la liquidación masiva de divisas, con el propósito de
mantener el prestigio internacional del país y asegurar así la mantención de
los flujos externos de capital. El resultado fue la moratoria de 1982, que lo
entregó de pies y manos atados a sus acreedores y sustituyó su voluntad
política por la del Fondo Monetario Internacional. Es cuando se define, como
criterio central de la política económica, la obtención de elevados saldos
comerciales, capaces de garantizar el cumplimiento de los compromisos externos
del país.
La clave de esa política ha sido la contención de las
importaciones vis-à-vis del crecimiento de las exportaciones,
lo que tiene una serie de implicaciones. Contener las importaciones ha
significado cercenar la modernización y expansión del parque productivo, lo que
contribuye a explicar que se haya pasado de una tasa promedio de crecimiento
del 8.5% en los 70 para una de 3% en los 80 o casi 0, si se toma en cuenta el
incremento demográfico (algo más del 2%). Por otra parte, la exigencia de
sostener el crecimiento de las exportaciones (que han pasado de 20.132 millones
de dólares en 1980 a 34.392 millones de dólares en 1989), sin las inversiones
tecnológicas necesarias, ha significado reprimir la demanda interna y rebajar
costos, gracias a la reducción de los salarios, así como estimular a cualquier
precio los empresarios a salir al exterior, mediante la devaluación permanente
de la moneda y la concesión de todo tipo de incentivos y subsidios.
La política de formación de grandes saldos comerciales es causa
directa de la inflación, aunque más no sea porque representa la transferencia
de parte de la riqueza creada al exterior, sin que disminuya la masa monetaria
en la misma proporción. En efecto, el gobierno, que ha estatizado la deuda
externa, es forzado a adquirir los ingresos cambiarios que servirán a la
transferencia de fondos, pero no es capaz de impedir que esos ingresos no se
traduzcan en moneda nacional a disposición de los particulares.
La principal fuente de ingresos del gobierno, de orden fiscal, se
encuentra disminuida por las transferencias aparentes u ocultas que este hace
al capital privado. De ello resulta un déficit presupuestario que,
deflacionado, se ha acercado, en los años de mayor sangría, a los 8% del PIB.
Para cubrir ese déficit, el gobierno echa mano de la emisión de moneda y
títulos públicos de rescate inmediato, con lo que vuelve efectiva la existencia
de una masa monetaria sin contrapartida real, que presiona la demanda interna y
repercute sobre los precios.
Peor, todavía. Mediante ese procedimiento, el gobierno crea el
espacio y las condiciones para que parte del capital dinerario se vuelque a la
más desenfrenada especulación y vuelva a presentarle al gobierno todos los días
una factura más abultada. Por esa vía, se llega al punto en que la deuda
pública interna total alcanza una proporción superior a 20% del PIB, rindiendo
a los detentadores de títulos públicos intereses anuales del 40% en términos
reales.
En resumen: las políticas de estabilización intentadas en los 80,
particularmente los planes económicos heterodoxos de 1986 y 1987, que
pretendían suprimir la inflación sin pagar el costo de la recesión implícito en
las políticas preconizadas por el FMI [7],
se mostraron incapaces de ir a la raíz del problema. Planteadas por la fracción
burguesa hegemónica, el empresariado industrial de São Paulo, esas políticas
fueron obstaculizadas por los otros sectores de la burguesía, en especial la
fracción financiera, que impidieron que se hicieran efectivas las reformas
fiscal, tributaria y bancaria que ellas suponían. Con ello, esos planes se
quedaron literalmente en las ramas, es decir, en el congelamiento de precios y
salarios [8],
hasta ser rebasados, vía desabastecimiento de bienes y mercado negro, por la
realidad económica objetiva.
La llegada
de Fernando Collor de Mello a la presidencia de la República hizo pensar en una
ruptura del nudo gordiano que constriñe la iniciativa burguesa. Su candidatura
no contaba con el respaldo de la burguesía industrial tradicional, que detenta
la hegemonía en el bloque dominante y se articula en torno a los grupos ligados
a la industria metalmecánica, petroquímica y de construcción pesada, la cual
dispersó sus preferencias entre cuatro o cinco nombres, en el primer turno de
los comicios de 1989. Liberado de compromisos, Collor formuló un discurso
centrado en el combate a la corrupción, la estabilización monetaria, la reforma
del Estado y la modernización de la economía y acabó atrayendo la simpatía de
un segmento empresarial que, con base en la informática, las telecomunicaciones
y otras industrias de punta, se ha desarrollado en la década de 1980; aunque
tenga peso reducido en la burguesía industrial, esa fracción se destaca por su
dinamismo (los grupos que la integran son los que realmente crecieron en los 80)
y por su interés en la reestructuración a fondo del capitalismo nacional.
La amenaza que representaban los votos sumados de los dos
candidatos de izquierda (24 millones contra los 17 millones obtenidos por
Collor en la primera vuelta) llevó al conjunto de la burguesía a darle a éste
su apoyo. La unidad así lograda se reveló empero transitoria. Asumiendo la
presidencia sin vínculos reales ni con la burguesía dominante ni con las
fuerzas de izquierda, sin curriculum político y sin partido, el nuevo presidente
se cercó de un ministerio inexpresivo y carente de experiencia, al tiempo en
que ejercía la iniciativa política de manera compulsiva, espectacular y
espasmódica, despertando recelos en las más diversas áreas.
La apertura comercial, cuestión a la cual el gobierno ha atribuido
gran importancia, ha sido también una de las más polémicas de la actual
política económica, constituyéndose en motivo de descontento de la burguesía
tradicional. Las embestidas de ésta sobre el gobierno para forzarlo a cambiar
de orientación (lo que, más de una vez, se ha convertido en amenaza a la
sobrevivencia misma del gobierno) llevaron al reemplazo del equipo económico,
asumiendo su conducción el ex embajador en Washington, Marcilio Marques
Moreira, quien abandonó la política de choque en beneficio de una política más
ortodoxa, centrada en la reducción del déficit público, en el molde preconizado
por el FMI. Se mantuvo empero y hasta se anticipó el cronograma de rebajamiento
de las alícuotas de las tarifas de importación a los niveles fijados por el
GATT. Para ello, se procedió previamente a una devaluación de la moneda
nacional, que sigue además sufriendo minidevaluaciones constantes, bajo la
supervisión del gobierno. Se prevé que el proceso dará su último paso en julio
de 1973, con un tope de 35% en materia de protección aduanera.
En el plano laboral, a par de medidas de flexibilización del
trabajo a cambio de estabilidad en el empleo, que se registra en sectores más
organizados, como el automotriz, observase entre los trabajadores empleados el
aumento de los que corresponden al sector informal de la economía, los cuales,
para 1991, representaban ya el 47% del total. Esta tendencia es particularmente
fuerte en el comercio y los servicios, pero alcanza también el sector
manufacturero. la industria de São Paulo, la mayor concentración manufacturera
del país, demitió 158,5 mil trabajadores, provocando una caída de 8,45% en el
nivel de empleo del sector. En ese año, en todo el país, el número de personas
ocupadas se redujo en 10,2%, la mayor caída registrada en los últimos veinte
años, mientras la masa salarial declinó en 13,3%.
***
La
complejidad social, el grado relativo de organización de las clases y
fracciones de clase, la permeabilidad del Estado a los intereses corporativos,
la estrecha vinculación del país a la economía internacional hacen que las
transiciones en Brasil sean largas y frecuentemente traumáticas. El experimento
liberal de los 60 supuso el derrocamiento previo del régimen político y la
implantación de una dictadura militar, sobre la base de una nueva alianza de
clases. El actual intento neoliberal ha exigido el desmonte del régimen
militar, proceso que se prolongó por diez años, pero no ha cambiado todavía
radicalmente el esquema de poder, lo que requiere la conformación de un nuevo
bloque dominante.
La hegemonía que todavía detenta la burguesía industrial
tradicional la ha conducido, a través de los choques heterodoxos de los 80, a
buscar respuestas fáciles para los problemas de la economía, capaces de
ahorrarle los sacrificios que involucran las soluciones reales. Es por ello que
se viene imponiendo en los hechos una política que visa a la modernización
industrial, a la redefinición de las funciones del Estado, con su renuncia a la
intervención directa en la economía, y a la búsqueda de un nuevo modo de
inserción en el mercado mundial.
Notas
[1] "A
medida que se ha intensificado la mundialización de la competencia, no faltan
quienes han empezado a atribuir un papel más reducido a las naciones. Antes al
contrario, la internacionalización y la eliminación de la protección y de otros
factores de distorsión de la competencia es perfectamente razonable decir que
si en algo han afectado a las naciones ha sido para hacerlas más
importantes". Porter, M. E., La ventaja competitiva de las
naciones, Buenos Aires, Vergara, 1991, p. 59
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